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关于农村牧区扶贫开发工作情况的调研报告
——2013年10月29日在呼伦贝尔市第三届人民代表大会
常务委员会第五次会议上
市人大常委会农村牧区扶贫开发工作情况调研组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
按照市人大常委会2013年工作安排，市人大常委会组成了以副主任刘德照为组长，市人大常委会农牧委、市扶贫办、市农牧业局、市林业局负责人为成员的农村牧区扶贫开发工作情况调研组，于5月28日到6月16日分赴新巴尔虎左旗、新巴尔虎右旗、鄂温克族自治旗、扎兰屯市、鄂伦春自治旗（其他旗市区进行了委托调研，形成调研报告，报市人大常委会农牧委）就农村牧区扶贫开发工作进行调研。调研组走访了贫困户、扶贫开发企业、社区，召开了座谈会，并听取了当地政府的工作汇报。现将全市农村牧区扶贫开发工作情况报告如下。
一、基本情况
目前，呼伦贝尔市现有两个国家级扶贫开发工作重点县（鄂伦春旗、莫旗），四个自治区级扶贫开发工作重点县（阿荣旗、扎兰屯市、鄂温克旗、新左旗），三个革命老区（扎兰屯市、阿荣旗、莫旗）。全市786个嘎查村，其中383个为贫困嘎查村。按照自治区新扶贫标准（农区2600元、牧区3100元）测算，全市现有贫困人口30万人，其中绝大部分贫困人口分布在岭东南四个国家及自治区扶贫重点县，这四个旗市贫困人口26.9万人占全市贫困人口的近90% ，主要分布在远离城镇、交通闭塞、自然条件恶劣地区，牧区有贫困人口1.83万人，占全市贫困人口的6%强，主要分布在偏远边境地区。
（一）扶贫开发项目稳步推进
一是整村推进项目。2012年全市共投入整村推进资金1.5亿元，其中市本级财政投入6750万元，旗市配套1610万元，整合7036万元。项目覆盖全市12个旗市（区）的45个村，实施了基础设施、生产发展、生态治理、科技推广、公益事业等五个方面的项目。二是连片开发扶贫试点项目。截止2012年末，全市共投资7904万元，在扎兰屯市中和、蘑菇气镇的10村实施区域性扶贫连片开发项目，项目主要用于马铃薯产业、蔬菜基地设施建设和笨鸡、奶牛、生猪养殖等。三是扶贫开发移民项目。2012年，我市实施第八期扶贫开发移民扩镇工程，共搬迁700户，总投资9818万元，其中自治区扶贫移民资金投入2100万元，旗县配套3348万元，整合资金4370万元，建设住宅52400平方米。四是产业化扶贫项目。2012年，全市投入产业化项目财政扶贫资金350万元，围绕乳、肉、粮油、薯（蔬菜）、饲草饲料、特色种养业等六大主导产业，发展和建设规模化、集约化生产基地。五是劳动力转移培训项目。2012年，全市共投入财政资金310万元，培训贫困地区劳动力3100人。实现转移就业2542人，就业率达到82%。六是革命老区和人口较少民族扶贫项目。2012年，全市共投入财政扶贫资金840万元，发展种养殖业和旅游业项目，沙果基地建设，发展革命老区村特色产业，增加农民增收渠道。七是科技扶贫项目。2012年，全市共投资490万元，建设阿荣旗音河乡富吉村2000吨白瓜籽深加工项目。其中：财政扶贫资金300万元；群众自筹190万元。八是互助资金试点项目。2012年，我市共落实财政等扶贫资金720万元，在36个贫困嘎查村实施互助资金试点项目，解决扶贫对象贷款难和生产经营性资金不足等问题。
（二）扶贫管理机制日趋完善
一是制定扶贫规划。“十一五”期末按照自治区总体要求和我市实际情况，市旗两级分别制订了整体的《“十二五”扶贫开发规划》和《整村推进项目规划》、《人口较少民族扶贫规划》、《民族乡整村推进规划》、《革命老区发展规划》等专项规划。新时期《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发实施方案》（2013-2017年）提出了新的扶贫开发工作目标，根据这一要求市政府已全面部署新规划的调整制定工作，调整后的扶贫开发规划，按要求纳入本地区国民经济和社会发展规划。二是财政资金纳入财政预算。从此次调研情况看，各旗市区都能将财政扶贫资金纳入了本级财政预算，并建立与本地区经济社会发展水平相适应的财政扶贫资金增长机制情况。三是设立了扶贫开发工作机构。全市只有鄂伦春旗有独立的扶贫机构，其余11个旗市均挂靠在政府办、农牧业局、财政局等部门。四是扶贫模式不断丰富。结合处级领导“六包责任制”、党员干部下基层等活动，全力推进三大重点工程和六项配套措施的落实。积极创新产业化扶贫开发模式，采取创新合作社带动扶贫模式、易地搬迁扶贫模式、社会化扶贫模式等，主动积极探索，不断总结经验，使全市扶贫开发工作得到有序开展。
（三）扶贫开发资金使用逐步规范
一是实行了扶贫资金公示公告制。按照《内蒙古自治区扶贫资金项目公告公示实施办法》，全市各类项目采取了公示公告制。特别是对当年实施的整村推进重点嘎查村名单，均在呼伦贝尔日报上进行公示公告。二是严格执行财政扶贫资金报帐制度。财政扶贫资金项目严格执行《内蒙古自治区扶贫开发资金及项目管理暂行办法》、《呼伦贝尔市财政扶贫资金报帐制管理办法（试行）》，实行财政扶贫资金报帐制管理。按要求严格管理项目实施的期限，一年内完成项目建设，并要求自资金下达日起一年内完成资金报帐。三是扶贫资金监督管理到位。在项目实施中严格规范项目申报和审批程序，编制项目可行性研究报告，实施方案，并组织专家进行项目评审。项目启动后，督促项目实施进度和实施质量，项目资金严格按实施进度拨付。每年会同财政、审计部门和纪检部门开展资金检查工作。
总体看我市扶贫开发工作已取得了显著成绩，全市10万贫困人口得到有效扶持。贫困地区农牧民人均纯收入由2011年的2005元增长到2012年的2785元，增幅达38.9%。通过扶贫项目的实施，社会结构明显改善、社会平等程度明显提高、贫困地区妇女社会和家庭地位得到进一步改善、公共卫生条件和生态环境明显好转、社区文化教育事业呈良性发展，生活方式的积极变化，扶贫工作深受贫困地区群众拥护和支持，党和政府在群众心目中的威信得到进一步提高。同时通过新建沼气池、经济林、治沙工程的建设，增加了全市林地面积，优化了林种结构，扩大了植被涵养水分的覆盖面，减少了水土流失，有效地保护了水土资源，改善了生态环境，可持续发展能力明显提高。
二、存在的问题
虽然我市扶贫开发工作已取得了显成绩，但还存在着很多问题，应引起市政府高度重视。特别是我市地处祖国北部边疆，是多民族聚居区，全国仅有的“三少”民族自治旗全部位于我市境内，全区18个少数民族乡在我市有14个。由于经济、社会等诸多因素的影响，区域性贫困问题突出，这些地区主要集中在革命老区、少数民族聚居区、边境旗市和地方病严重地区，这些地区长期以来基础设施建设投入少，传统落后的生产生活方式造成的贫困，在短期内难以改变，扶贫投入覆盖人口少，解决的难度非常大，扶贫开发面临的形势十分严峻，任务艰巨而繁重。
（一）扶贫工作尚未形成合力。虽然我市贫困人口逐年减少，但贫困面大、贫困程度深的状况仍然没有从根本上改变，全市尚有贫困人口30万人。受专项扶贫资金规模限制，已实施项目人均投入强度过低，扶贫效果不明显。特别是在实施整村推进和连片开发项目上，要求按1：2或1：3比例整合各部门资金。但由于涉农专项资金涉及的部门、层次和环节多，涉农部门专项资金政策性强、要求高，难以形成合力。资金整合难度大，使财政扶贫资金难以起到整合其他资金的粘合作用。
（二）项目配套资金未能及时到位。近几年各旗市区在地方配套资金上不断加大力度，呈逐年增长态势，但旗市区级财政资金本身不足，配套能力有限，个别地区仍未安排项目配套资金。据统计，2012年各旗市区地方财政配套资金不足上级下达到本地区项目资金总额的7%。
（三）扶贫开发项目管理经费不足。在多年扶贫项目实际操作中，能够合理列支的项目管理经费严重不足成为我市的普遍问题，一方面在一定程度上影响了项目前期入户调查、方案制定、申报、评审等工作质量，另一方面为工作开展增加了难度。
（四）扶贫开发机构建设仍不健全。随着扶贫开发工作力度不断加大，扶贫资金大幅度增加，扶贫开发工作水平不断提高，扶贫工作量明显加大，目前全市只有鄂伦春旗有独立的扶贫机构，其余均挂靠在政府办、农牧业局、财政局等部门。机构编制偏少，一些旗市扶贫办不得已聘用部分工作人员，包括刚毕业的大学生，一方面增加了经费负担，另一方面人员流动性大，不利于工作的连续开展。特别是个别旗市区扶贫办挂靠当地农牧业局，没有完全独立，没有财政预算经费，很大程度上影响工作任务的顺利完成。
（五）诱发贫困现象仍然严重。由于缺乏资本积累，贫困家庭成员中有一人因上学或因患大病重病，就会导致家庭处于高度、极度贫困状态，甚至存在因家庭破损、身体残疾等社会、生理而产生的贫困问题，如有些家庭因离婚、丧偶而失去支撑家庭经济活动和操持家务的中心或纽带，同时给家庭成员带来精神创伤，导致家庭凝聚力弱化，家境衰落。
（六）企业贫困人口未纳入扶贫开发范围。由于财政扶贫资金只针对农村牧区贫困人口，我市牙克石市、额尔古纳市、根河市和鄂伦春旗内的农垦和森工贫困人口虽然从事农牧业生产，但属于城镇户口，不能享受扶贫开发扶持政策。
三、几点建议
调研组在借鉴其他地区先进经验的基础上，结合我市实际，特提出如下建议。
（一）加大整合力度，确保扶贫效果。建议由政府牵头，制定出台具有较强操作性整合有关涉农资金投入扶贫开发的办法，促使相关部门通力合作，使资金投入由分散向相对集中，增加扶贫强度，提高扶贫效果。
（二）加强资金管理，纳入财政预算。依照国家《财政专项扶贫资金管理办法》第十一条中规定，即“地方财政部门可以根据扶贫开发工作需要，预算安排一定规模的财政专项扶贫资金项目管理费，或者比照中央财政提取财政专项扶贫资金项目管理费的比例，从地方财政本级安排的财政专项扶贫资金中提取项目管理费。安排或提取项目管理费的规模及具体比例、分配和使用管理办法由各地自行确定。”组织市本级及各旗市区相关部门按此规定制定相关管理办法，确保项目管理费落实。建议将财政专项扶贫资金纳入本级财政预算，确保资金逐步达到上级投入资金的一定比例，并建立与本地区经济社会发展水平相适应的量化财政扶贫增长机制。
（三）强化管理，加强机构建设。建议按照《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发管理办法》规定，一是在国贫和区贫旗市设立专门的扶贫开发工作机构，其余地区扶贫机构要人员和经费独立；二是相应增加人员编制，稳定队伍；三是在重点贫困苏木乡镇配备扶贫开发专职工作人员；四是按照市本级地方配套资金额度的4-5%安排项目管理经费。
（五）高度重视，防止再次诱发贫困。建议一是提高现有的新型牧区合作医疗大病救治的报销比例标准。针对因学致贫的问题，出台针对高中、大学阶段贫困家庭学生的助学补助政策；二是调低贫困户金融行业的利率和门槛，扩大农村有效担保物范围；三是设立扶贫救助专项基金，解决特殊贫困问题。
（六）积极争取，纳入企业贫困人口。建议将农垦和森工企业的贫困人口纳入全市扶贫开发范围，同等享受国家“三农三牧”政策，加大扶贫政策、项目和资金支持力度。
